Atentando contra una regla esencial en derecho internacional: a propósito de la reciente decisión de Estados Unidos sobre los Altos del Golán

Atentando contra una regla esencial en derecho internacional: a propósito de la reciente decisión de Estados Unidos sobre los Altos del Golán

Por Nicolas Boeglin

El pasado 25 de marzo, el Presidente de Estados Unidos (en compañía del Primer Ministro de Israel, del Vice Presidente norteamericano, del Secretario de Estado norteamericano y del Embajador de Estados Unidos en Israel) procedió a reconocer formalmente la soberanía de Israel en los Altos del Golán (véase  nota de la BBC del 25/03/2019). El texto de esta proclamación unilateral (e inconsulta) está disponible en este enlace  de la Casa Blanca.

Políticamente, esta iniciativa tendrá muy serias repercusiones en Oriente Medio y no se tiene claro si Estados Unidos las contempló antes de tomar esta decisión: el actual ocupante de la Casa Blanca ha demostrado desde su entrada en función (enero del 2017) cuán imprevisible puede resultar en materia de política exterior.

Jurídicamente, este gesto de Estados Unidos hacia Israel constituye una verdadera afrenta al derecho internacional contemporáneo, amenazando una de las bases fundacionales del ordenamiento jurídico internacional desde 1945: es desde esta perspectiva jurídica que lo analizaremos en las líneas que siguen.

Una fecha estratégicamente escogida para un primer anuncio

Cabe recordar que el anuncio se había dado unos pocos días antes, el 21 de marzo (véase nota  de CNN del 21/03/2019): es decir, 24 horas antes de un esperado voto en Ginebra en el que el Consejo de Derechos Humanos adoptaría y acogería las recomendaciones de un voluminoso informe sobre las exacciones israelíes cometidas durante las manifestaciones en Palestina del 2018 (véase breve nota nuestra  al respecto, publicada en Derechoaldia, edición del 26/03/2019, y titulada “Marcha del retorno en Gaza (2018): Naciones Unidas publica contundente informe de 250 páginas sobre exacciones israelíes“).

Es también de notar que esta declaración norteamericana se da a pocas semanas de las elecciones en Israel (previstas para este próximo 9 de abril) en las que el actual Primer Ministro israelí pretende obtener nuevamente el apoyo mayoritario del electorado.

El irrespeto al derecho internacional por parte de Estados Unidos y de Israel

El reconocimiento de la soberanía israelí sobre los Altos del Golán supone una violación a una regla básica del derecho internacional, expresada por ejemplo en la resolución 497 del mismo Consejo de Seguridad de Naciones Unidas adoptada en 1981 de manera unánime (véase  texto): la adquisición de una porción de territorio mediante el uso de la fuerza es inadmisible, y ello desde que la Carta de Naciones Unidas se suscribió en 1945.

Como se recordará, en los años 90 y luego nuevamente en los años 2000, Israel y Siria entablaron negociaciones de paz, siendo los altos del Golán un punto medular en la mesa de negociación (véase breve recuento en el  artículo  titulado “Mapping Peace between Syria and Israel” del 2011 publicado por el USIP en Estados Unidos; así como la reseña contenida en este  artículo titulado “Le long chemin de Damas. La Syrie et les négociations de paix avec Israel” publicado en el 2005 por el CERI, en Francia).

Algunas manifestaciones de repudio a la decisión de Estados Unidos

Entre los diferentes Estados que se expresaron el mismo día en que se difundió la declaración norteamericana, podemos citar el comunicado oficial circulado por España, titulado “Posición española sobre los Altos del Golán” y que se lee así (véase  enlace oficial):

25/03/2019 “El Gobierno de España desea reiterar su posición sobre los Altos del Golán, que coincide con la recogida en diversas resoluciones de Naciones Unidas. La adquisición de territorio por la fuerza es inadmisible con arreglo a la Carta de Naciones Unidas y los principios del Derecho Internacional. Por tanto, España no reconoce la soberanía de Israel sobre dichos territorios.

Con una tonalidad bastante distinta a la mesura externada por España, Turquíamanifestó por su parte, el mismo 25 de marzo (véase  comunicado oficial), que:

We deplore and strongly condemn the decision of the US Administration to recognize Israel’s sovereignty over the Golan Heights, held under Israeli occupation since 1967. This unfortunate decision, which constitutes a grave violation of international law, particularly the United Nations Security Council Resolution 497 (1981), demonstrates that the US Administration continues its approach to be part of the problem, rather than part of the solution in the Middle East. This decision is completely null and void for Turkey and for responsible members of the international community that attach importance to the territorial integrity of Syria and of all the countries in the region. Instead of further destabilizing the region with futile attempts to justify Israel’s acts against international law, it is an essential responsibility of all members of the international community to comply with the fundamental principles of the UN Charter and UN Security Council Resolutions“.

Por su parte, Ecuador circuló el siguiente comunicado de prensa el 28 de marzo, señalando (véase  enlace oficial) que:

El Ecuador, con base en sus principios de respeto al Derecho Internacional, reconoce la plena vigencia de las resoluciones 242 del Consejo de Seguridad de la ONU, de 22 de noviembre de 1967, que considera a los Altos del Golán ¨ territorio ocupado por Israel¨ y la resolución 497, de 17 de diciembre de 1981, que tras la anexión de facto de los Altos del Golán por Israel, resolvió por unanimidad que: “la decisión israelí de imponer sus leyes, su jurisdicción y su administración al territorio sirio ocupado de los Altos del Golán es nula y sin valor y no tiene efecto alguno desde el punto de vista del derecho internacional”, a la vez que demandó a Israel revocar su decisión. En este sentido, cualquier decisión unilateral contraria a las referidas resoluciones del Consejo de Seguridad, agudiza las tensiones y no contribuye a la paz y la estabilidad en Medio Oriente. En relación a los fundamentos expuestos, el Ecuador, de acuerdo a su histórica posición, hace un llamado al diálogo, al respeto del multilateralismo y a las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre el tema, así como a la convivencia pacífica y a la concertación. A su vez, exhorta a la comunidad internacional a buscar una solución definitiva, pacífica y justa respecto este delicado tema, sobre la base de las normas del derecho internacional y en los principios de la vida civilizada entre los pueblos del mundo“.

La vocera de la Unión Europea por su parte declaró en un comunicado del 27 de marzo (véase  texto) que:

The position of the European Union as regards the status of the Golan Heights has not changed. In line with the international law and UN Security Council resolutions 242 and 497, the European Union does not recognise Israeli sovereignty over the occupied Golan Heights“.

Más tempranamente, Francia se había expresado en los siguientes términos desde el mismo 22 de marzo, pocas horas después del anuncio inicial hecho por el actual ocupante de la Casa Blanca (véase  comunicado colgado en el sitio de la Embajada de Francia en …  Israel):

Le Golan est un territoire occupé par Israël depuis 1967. La France ne reconnaît pas l’annexion israélienne de 1981. Cette situation a été reconnue comme nulle et non avenue par plusieurs résolutions du Conseil de sécurité, en particulier la résolution 497 du Conseil de sécurité des Nations Unies. La reconnaissance de la souveraineté israélienne sur le Golan, territoire occupé, serait contraire au droit international, en particulier l’obligation pour les Etats de ne pas reconnaître une situation illégale“.

Es de notar que en su parte final, el comunicado francés recuerda a los demás integrantes de la comunidad internacional la obligación que tienen todos los Estados de no reconocer efecto jurídico alguno a una ilegalidad. Esta obligación jurídica la recordó por ejemplo la misma Corte Internacional de Justicia (CIJ) en el 2004, a propósito de otro asunto, también relacionado con Israel: se trata del muro construido por las autoridades israelíes en territorio palestino ocupado. En aquella ocasión, el juez internacional precisó además que:

 … la Corte opina que todos los Estados tienen la obligación de no reconocer la situación ilegal resultante de la construcción del muro en el territorio palestino ocupado, incluida Jerusalén oriental y sus alrededores. Asimismo tienen la obligación de no prestar ayuda ni asistencia para el mantenimiento de la situación creada por tal construcción. Incumbe también a todos los Estados, dentro del respeto por la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional, velar por que se ponga fin a cualquier impedimento, resultante de la construcción del muro, para el ejercicio por el pueblo palestino de su derecho a la libre determinación” ( véase el párrafo 159 de la Opinión Consultiva de la CIJ sobre las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, cuya versión en español está disponible  aquí).

Como bien es sabido, los Altos del Golán forman parte de Siria, y están ocupados militarmente por Israel desde 1967: se trata de una zona de unos 1.500 kilómetros cuadrados (estando 1.200 bajo ocupación israelí y, desde 1974, unos 235 bajo el control de la Fuerza de Naciones Unidas de Observación de la Separación – UNDOF – mayoritariamente compuesta por soldados nepalíes y de Islas Fidji – véase  sitio oficial  de la UNDOF).

Durante las negociaciones de paz inconclusas entre Siria e Israel auspiciadas por Estados Unidos (1991) y luego por Turquía (2008), la devolución a Siria de los Altos del Golán por parte de Israel constituyó siempre un álgido punto en la agenda de los equipos negociadores.

Una condena generalizada a la pretensión israelí sobre los Altos del Golán

Cabe señalar que varias resoluciones de diversos órganos de Naciones Unidas rechazan expresamente la pretensión israelí de considerar los altos del Golán que ocupa como parte de su territorio.

Varios informes han detallado la política de asentamientos ilegales israelíes (véase por ejemplo  informe  del Secretario General de Naciones Unidas del 2016 titulado “Israeli settlements in the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem, and the occupied Syrian Golan“). En su  informe  para el 2018, distribuido a la Asamblea General de Naciones Unidas en octubre del 2018, se lee por parte del Secretario General que:

59. Illegal settlement expansion and land appropriation by the Government of Israel in the occupied Syrian Golan continued during the reporting period, in violation of the obligations of Israel under international law. The Secretary-General reaffirms the continuing validity of Security Council resolution 497 (1981), in which the Council decided that the Israeli decision to impose its laws, jurisdiction and administration in the occupied Syrian Golan Heights was null and void and without international legal effect (A/71/355, para. 66)

De igual forma, varias resoluciones de órganos de derechos humanos de Naciones Unidas han condenado estos asentamientos israelíes en esta precisa zona: véase, por ejemplo, texto de la  resolución 37/33  adoptada en febrero del 2018 por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas (con 25 votos a favor, 14 en contra y 7 abstenciones).

En diciembre del 2018, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó la resolución A/RES/73/100, titulada “The Occupied Syrian Golan” (véase  texto completo) con una abrumadora mayoría. En esta resolución, la Asamblea General:

1. Exhorta a Israel, la Potencia ocupante, a que acate las resoluciones relativas al Golán sirio ocupado, en particular la resolución 497 (1981) del Consejo de Seguridad, en la que el Consejo, entre otras cosas, determinó que la decisión de Israel de imponer sus leyes, su jurisdicción y su administración al Golán sirio ocupado era nula y sin valor y no tenía efecto alguno desde el punto de vista del derecho internacional y exigió que Israel, la Potencia ocupante, revocase su decisión de inmediato;

2. Exhorta también a Israel a que desista de alterar el carácter físico, la composición demográfica, la estructura institucional y la condición jurídica del Golán sirio ocupado y, en particular, a que desista de establecer asentamientos;

3. Determina que todas las medidas y disposiciones legislativas y administrativas que Israel, la Potencia ocupante, haya tomado o tome en el futuro y que tengan por objeto alterar el carácter y la condición jurídica del Golán sirio ocupado son nulas y sin valor, constituyen una violación manifiesta del derecho internacional y del Convenio de Ginebra relativo a la Protección debida a las Personas Civiles en Tiempo de Guerra, de 12 de agosto de 1949 , y no tienen efecto jurídico alguno;

4. Exhorta a Israel a que desista de imponer la ciudadanía israelí y tarjetas de identidad israelíes a los ciudadanos sirios del Golán sirio ocupado, y a que desista de adoptar medidas represivas contra la población del Golán sirio ocupado; 

Esta resolución de la Asamblea General se adoptó en diciembre del 2018 con 149 votos a favor, 2 en contra (Israel y Estados Unidos) y 22 abstenciones (entre las cuales se registran, en el hemisferio americano, a Canadá, Guatemala, Haití, Honduras, México y Panamá). En el 2017, un texto similar (véase  resolución A/RES/72/88) recogió los dos mismos votos en contra, 151 a favor y 20 abstenciones. En el 2016, la oposición al texto se redujo a un solo voto en contra (Israel), mientras Estados Unidos optó por registrar su voto con las demás abstenciones (15), la resolución  A/RES/71/99obteniendo 163 votos a favor. En el 2015, el voto registrado de la resolución  A/RES/70/91  fue de 160 a favor, uno en contra y 16 abstenciones. En el 2014, la resolución  A/RES/69/94 registró los siguientes números a la hora de ser votada: 162-1-15. En el 2013, la marca obtenida al votar la resolución  A/RES/68/84  fue 169-1-12. Este muy breve recuento permite tener mayor claridad en cuanto al repudio generalizado que han causado las acciones ilegales israelíes en los Altos del Golán.

Durante la reunión extraordinaria solicitada por Siria al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el cual sesionó este 27 de marzo durante casi 2 horas (véase video disponible en este  enlace oficial), la gran mayoría de las intervenciones refirieron a estas y a otras resoluciones adoptadas en el pasado, con excepción de dos delegaciones (véase  Acta S/PV.8495 – versión en español). La Presidencia del Consejo de Seguridad (ejercida por Francia), no dudo en advertir en su intervención la gravedad del momento, al precisar (p. 14 del Acta 8495 precitada) que:

Toute tentative de s’écarter du droit international et des résolutions du Conseil pour y substituer des décisions unilatérales est vouée à l’échec. Non seulement cette approche ne conduira pas à la paix dans la région, en Syrie comme entre Israël et la Palestine, mais elle fragilisera considérablement l’ordre fondé sur la légalité internationale, dont nous soutenons tous et toutes le projet ici“.

Cualquier intento de apartarse del derecho internacional y las resoluciones del Consejo y sustituirlos por decisiones unilaterales está condenado al fracaso. Este enfoque no solo no conducirá a la paz en la región, en Siria o entre Israel o Palestina, sino que también debilitará considerablemente el orden basado en el derecho internacional, el que todos nosotros, los aquí presentes, defendemos“.

A modo de conclusión 

Con esta decisión formalizada el 25 de marzo del 2019, Estados Unidos desafía (nuevamente) la legalidad internacional vigente, desestabilizando un poco más el frágil equilibrio existente en Oriente Medio.  Para los Estados que promueven y defienden la validez del ordenamiento jurídico internacional y el marco multilateral, el riesgo de desestabilización del edificio construido desde 1945 es igualmente innegable (y puede sorprender el silencio de algunos Estados al respecto).

La decisión anterior de trasladar la Embajada de Estados Unidos de Tel-Aviv a Jerusalén, anunciada en diciembre del 2017 y materializada en mayo del 2018, constituyó otra abierta violación a varias resoluciones del Consejo de Seguridad y se inscribió en lo que pareciera ser una misma lógica del actual ocupante de la Casa Blanca: satisfacer cada una de las pretensiones de Israel según un cronograma muy preciso acordado con su Primer Ministro, sin importar mayormente las consecuencias.

Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica  – UCR

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